關于貫徹落實國務院深化改革嚴格土地管理決定的意見穗府[2004]56號關于貫徹落實國務院深化改革嚴格土地管理決定的意見各區、縣級市人民政府，市府直屬各單位：    2004年10月21日，國務院下發了《關于深化改蘋嚴格土地管理的決定》(國發[2004)28號，以下簡稱《決定》)。10月28日，  國務院召開全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議，溫家寶總理作了重要講話。按照國家和省的要求，結合我市實際，現就貫徹落實《決定》和全國電視電話會議精神提出如下意見：    一、進一步統一思想，充分認識《決定》的重大意義    為進一步完善土地管理制度，國務院做出了關于深化改革嚴格土地管理的決定，就嚴格執行土地管理法律法規，加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理，完善征地補償和安置制度，健全土地節約利用和收益分配機制，建立完善耕地保護和土地管理的責任制度等內容制定了具體的措施，對建立嚴格、科學、有效的土地管理制度，維護廣大人民群眾的根本利益，確保經濟社會可持續發展，具有十分重要而深遠的意義。    土地是民生之本、發展之基，實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的實際決定的，也是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會可持續發展的必然要求。2003年底，我市人均耕地面積僅0．3畝，遠遠低于聯合國糧農組織確定的0．8畝的警戒線。目前，我市正處在工業化和城市化的快速發展階段，不可避免地需要占用一些土地，如果不實行最嚴格的土地管理制度，保護和利用好每一寸土地，遏制耕地不斷減少的趨勢，糧食安全難以確保，生態環境難以維護，社會經濟可持續發展的基礎也會嚴重削弱。因此，我們必須從全局和戰略的角度，充分認識嚴格土地管理的極端重要性，真正把思想和行動統一到國家的要求上來，切實擔負起嚴格保護和合理利用土地的歷史責任。    當前，各級國土資源部門要迅速掀起學習高潮，廣泛開展對《決定》和溫家寶總理重要講話精神的學習宣傳工作。要通過學習，把握《決定》的指導原則，提高對深化改革，嚴格土地管理重要性、緊迫性的認識，增強貫徹執行的自覺性，真正把廣大干部尤其是各級領導干部的思想認識統一到《決定》和溫家寶總理重要講話精神上來，統一到落實最嚴格的土地管理制度上來。    二、認真貫徹落實《決定》，加強和改進土地管理工作    (一)圓滿完成基本農田保護大檢查，嚴格保護基本農田。基本農田是確保國家糧食安全的基礎。基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是一條不可逾越的“紅線”。我市各級政府要認真落實溫家寶總理在電視電話會議上提出的要求，做到基本農田總量不能減少，用途不能改變，質量不能下降。在目前已基本摸清我市基本農田現狀的基礎上，繼續推進我市基本農田保護大檢查工作，迎接國家和省的驗收。國土、農業等部門要結合檢查工作，切實將基本農田落實到地塊和農戶，及時發現和糾正基本農田保護中存在的問題，并逐步建立起區別于一般耕地的更加嚴格的基本農田長效管理機制，為今后搞好基本農田保護工作提供保障。    (二)開展土地利用總體規劃修編，加強土地規劃管理和用途管制。按照國家和省的部署，組織好新一輪土地利用總體規劃修編工作，各級土地利用總體規劃要力爭在規劃深度和編制水平上超越上輪規劃，在編制方式上有所創新，使其成果能夠有效引導和規范我市今后若干年的土地利用行為，并成為我市土地管理的基本依據。修編土地利用總體規劃必須是在基本農田和耕地保有量不變的前提下進行，要維護土地利用規劃的嚴肅性，加強農用地轉用審批的規劃和計劃審查，強化土地利用總體規劃和土地利用計劃對農用地轉用的控制和引導。規范用地行為，凡不符合規劃、沒有農用地轉用年度計劃指標的，不得批準用地。抓緊進行國土資源利用現狀調查，徹底查清全市建設用地的總量。    (三)嚴格執行土地管理法律法規，依照法定權限審批土地利用總體規劃修改和基本農田調整。要嚴格規范土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準。即修編廣州市土地利用總體規劃要報國務院批準，修編各區、縣級市土地利用總體規劃要報省政府批準。符合法定條件，確需改變和占用基本農田，必須報國務院批準；經批準占用基本農田的，征地補償按法定最高標準執行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。    (四)結合國家投資體制改革的有關新規定，加強建設項目用地預審管理。項目建設單位向發展改革部門申報核準或審批建設項目時，必須附國土資源部門用地預審意見，沒有預審意見，或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。對涉及占用耕地的建設項目，必須在項目投資中安排補充耕地資金。國土資源部門要依法對建設項目用地嚴格進行審查，凡不符合土地利劃，沒有農轉用計劃指標的建設項目，不得通過用地預格執行占用耕地補償制度。各類非農業建設經批準占建設單位必須補充數量、質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。    (五)鞏固成果，繼續深入開展土地市場治理整頓。要鞏固開發園區清理成果，對于已撤銷園區，原用地單位要落實復耕的措施，嚴禁閑置、荒廢土地；對于保留和擬保留園區，今后要引導其集約利用土地，嚴禁閑置土地。要圓滿完成基本農田保護檢查、新增建設用地土地有償使用費征收和使用情況檢查、清理拖欠農民征地補償款檢查等土地市場治理整頓的專項檢查，對于清理出來的問題要認真整改，順利通過國家和省的驗收。    (六)有保有壓，保障經濟社會發展必需的建設用地。要正確處理保護耕地和發展經濟的關系，在保護耕地、遏制亂占濫用土地的同時，對于經濟社會發展必需的建設用地，應予以保障。如交通基礎設施、市政設施、亞運會場館、中心鎮建設、農民拆遷安置用地等，要用足用好現有土地政策，國土部門要在用地指標方面予以保障。  同時要搞好調控，對不符合產業政策的項目，要限制用地。要挖掘土地利用潛力，對閑置用地要積極調整使用，促進集約用地。    (七)加強對農村土地的管理。大力推進農用土地開發整理，提高農用地質量，充分發揮土地潛力。今后要把連片的農用地、基本農田整理作為農用地開發資金投向的重點，保證我市農業生產的基本要求。要在中心鎮建設的基礎上，引導農村居民和農村工副業恂中心鎮集聚，促使農村建設用地的集約利用，減少農村建設對農用地的占用。    (八)嚴格依照土地管理法審批土地。目前，我市根據《國務院辦公廳關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》(國辦發明電(2004)20號)等有關文件精神，暫停了農用地轉用審批的報批工作，徹底清查了已報批和擬報批的各個項目用地情況，對清查出來的問題進行了整改。今后要堅決按照整個項目的審批權限報有批準權的政府審批，嚴禁規避法定審批權限，將單個建設項目用地拆分審批。建設用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節約用地放在首位，重點在盤活存量上下功夫。新上建設項目首先要利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地、林地、草原和濕地。    (九)加強對征用農民集體土地補償的監督。在治理整頓期間，我市結合國家清理拖欠農民征地款專項檢查，對1999年以來征用集體土地的補償款支付情況進行了徹底的清查，要求各區(縣級市)限期解決未能按時付清農民征地款的情況，經過一年多的清理，現已基本解決了拖欠征地款的現象。今后，凡征用農民土地的，各區(縣級市)政府部門負責監督用地單位付清農民補償款，對于拖欠農民征地補償款的區(縣級市)，市將暫停受理該地區的用地報批申請。    (十)妥善安置被征地農民。我市已逐步建立采取多種安置措施安置被征地農民生產生活的制度，改變了過去單一的貨幣補償安置措施。今后，要逐步將農民納入社保體系，采取為農民購買社會保險、對失地農民進行勞動技能培訓、介紹失地農民就業，對于有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股等多種安置措施。    (十一)完善征用土地程序，維護農民合法權益。我市始終將維護農民土地所有權和承包經營權的權益放在首位。在征用農民集體土地時，已建立國土資源聽證制度。凡在2004年5月1日后擬訂的征地方案，農民就征地的補償標準和安置途徑有要求舉行聽證的權利。農民要求舉行聽證的，國土部門必須依照有關法規組織聽證。對于沒有聽證材料的用地報批申請，一律不予受理。    (十二)加強征地實施過程監管，健全征地補償款的分配制度。針對征地補償款的分配容易引發農民上訪的特點，我市逐步加強了對征地補償款的分配和使用的監督，嚴禁各級政府截留征地補償款。依據《中華人民共和國土地管理法》和《廣東省征用農民集體所有土地各項補償管理辦法》的有關規定，征地補償款中，土地補償費支付給被征地集體經濟組織、由被征地農村集體經濟組織統一支配使用，用于壯大集體經濟。青苗和地上附著物補償費用于支付給青苗和地上附著物所有人，安置補助費由被征地的農村集體經濟組織安置農業人口和勞動力人口。征地補償費的使用必須經本經濟組織成員會議或成員代表會議半數以上人員同意，被征地的農村集體經濟組織應當將補償費的收支和分配情況，向本集體經濟組織成員公布，接受監督。各被征地的農村集體經濟組織應建立會計審核制度，定期審計征地補償費的支配和使用情況，并向本經濟組織成員公布。    (十三)加強對新增項目用地的管理。嚴格執行國家宏觀調整的有關政策，嚴控水泥、電解鋁等國家限制項目用地項目的用地申請；繼續停止高檔別墅類房地產、高爾夫球場等用地的審批；對于黨政機關超標準建設辦公樓、綠化廣場用地要從嚴審批。    (十四)加大力度清查處理閑置土地。一是加強對土地征用或農轉用經批準后，未積極完善批后實施或供地手續土地的清理力度。征用或農用地轉用經批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效。二是要加強對原已批出的存量閑置土地的調查處理。盤活政府土地資源，節約新增用地成本。    (十五)堅持市場配置土地資源的方向，推進土地資源的集約利用。嚴格控制劃撥用地范圍，探索經營性基礎設施用地有償使用的方式。嚴格執行經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度。探索實行工業用地的招拍掛制度。經依法批準轉讓原劃撥土地使用權的，必須在土地有形市場公開交易。協議出讓土地除必須嚴格執行規定程序外，出讓價格不得低于最低價標準。違反規定出讓土地造成國有土地資產流失的，要依法追究責任。在符合規劃的前提下，繼續探索村莊、集鎮、建制鎮的農民集體所有建設用地使用權的流轉。    (十六)進一步加強土地執法監察工作，為依法嚴格土地管理提供有力保障。土地資源執法監察工作要貫徹“預防為主，預防與查處相結合”的方針。要大力宣傳土地管理的法律法規。充分利用衛星遙感技術進行監控，充分發揮群眾的力量，及時發現案源。進一步建立健全土地資源執法監察網絡，繼續完善國土資源執法監察動態巡查責任制。要抓大案查要案，堅持既查處事又查處人的原則，嚴厲打擊土地違法犯罪行為，嚴肅查處土地違法案件當事人。國土、公安、紀檢監察、城管等部門要密切配合，形成合力。    三、切實加強對土地管理工作的領導，建立完善耕地保護和土地管理的責任制度    嚴格土地管理的各項措施能否落實，土地能否真正管住管好，關鍵在各級領導。《決定》進一步明確了調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級政府。地方各級政府要對土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地侏有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人，政府分管領導是直接責任人。各級領導要落實溫家寶總理重要講話精神，“為官一方，守土有責”。要根據《決定》的部署，切實加強領導，不斷完善和提高我市的土地管理水平。    (一)堅決按照國家、省有關土地管理體制改革的部署，在今年底前完成我市土地管理體制改革工作。各級政府及市、區、縣級市國土、人事部門要高度重視此項工作，相互配合，保證完成體制改革的工作目標。    (二)鞏固土地市場治理整頓成果，進一步加深對加強和改進土地管理重要性的認識。2003年2月以來，我市認真貫徹落實中央部署，全面清理整頓各類開發區，開展基本農田保護大檢查，清理拖欠農民征地補償費，切實落實暫停審批農用地轉用的決定，土地市場治理整頓取得了積極進展，初步遏制了濫設開發區、大量圈占土地的勢頭。更為重要的是，通過治理整頓，各級政府和領導加深提高了對嚴格土地管理，保護耕地和基本農田重要性的認識，明白了必須按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地。但應當看到，土地市場治理整頓的成效還是階段性的，亂占濫用耕地的體制和機制上的原因還未消除，土地管理絕不能松懈。各級政府和領導要認識到，嚴格土地管理，絕不是權宜之計，而是一項長期而艱巨的任務。    (三)牢固樹立遵守土地法律法規的意識，依法用地管地。恢復用地審批，并不等于放開用地。任何單位用地都必須符合土地利用總體規劃，取得農轉用計劃指標，并落實耕地占補平衡。國土部門必須嚴格依照法定權限辦理用地報批，按照土地管理法律法規規定，農用地轉用和土地征收的審批權在國務院和省政府，我市涉及農轉用和征收的用地都必須上報省政府。要在法律法規允許的范圍內用地，對違反法律法規批地、占地的，必須嚴肅查處。要加強法律法規的宣傳教育和干部培訓工作，使廣大干部進一步樹立依法行政、依法用地、依法管地的觀念。    (四)完善耕地保護和土地管理的責任制度。保護和合理利用土地的責任在各級人民政府。各區、縣級市人民政府要對土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人。要落實耕地保護責任考核體系，把保護耕地作為考核政績的重要內容，實行耕地保護責任考核的動態監測和預警制度。要完善土地執法監察體制，嚴格土地管理責任追究制度。各區、縣級市政府要建立相應的工作制度，采取多種形式，確保耕地保護目標的落實。    各級政府和有關部門務必認真學習、貫徹落實《決定》精神，深刻認識保護耕地的極端重要性，嚴格依法管理土地，以積極推進經濟增長方式的轉變，實現土地利用方式的轉變，實現經濟社會的可持續發展。主題詞：城鄉建設  土地  管理  意見抄送：省人民政府辦公廳，市委辦公廳，市人大常委會辦公廳，市政協辦公廳，市紀委辦公廳，市委各部委，廣州警備區，市法院，市檢察院，各民主黨派，市工商聯，各人民團體，各新聞單位。廣州市人民政府辦公廳秘書處    2004年11月19日印發