印發城市建設投融資體制改革方案的通知
2008-10-19
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2008-10-19來源：
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穗府〔2008〕39號
印發城市建設投融資體制改革方案的通知
各區、縣級市人民政府，市政府各部門，各直屬機構：
《城市建設投融資體制改革方案》已經市委、市政府同意，現印發給你們，請遵照執行。
廣州市人民政府
二○○八年十月十九日
(2013年3月29日廣州市人民政府決定公開。)
城市建設投融資體制改革方案
為深入貫徹落實科學發展觀，進一步解放思想，破解城市發展難題，創新城市建設投融資體制，加快宜居城市的建設步伐，按照市委、市政府的工作部署，現就我市城市建設投融資體制改革提出如下方案：
一、改革目標及原則
(一)目標。
1. 減輕財政投資壓力。改變當前城市建設投入以財政資金和銀行貸款為主、投融資方式相對單一、投資責任機制不夠完善的狀況，形成多元化的投融資格局，擴大城市建設的資金來源渠道。
2. 明確企業在城市建設中的投融資主體地位。通過改革，實現政企分開、政事分開、事企分開，體現政府主導、市場運作，培育若干個資產債務結構合理、具備可持續發展能力的專業性基礎設施建設投融資集團。
3. 擴大增量資產、盤活存量資產。全面清理城市建設領域的債權債務并明確其歸屬，制定積極合理的增資減債方案，實現提高城建投融資績效與提高公共服務效能相結合，經濟效益和社會效益相統一，促進城建投融資進入平衡協調的良性循環軌道。
4. 創新城市建設投融資體制。建立現代企業制度和法人治理結構，完善企業內部管理體制、國有資產監管機制、投資預算管理機制、績效評估考核機制和風險控制機制，保證城市建設投融資體制改革的制度化、規范化運作。
(二)主要原則。
1. 責權利相統一原則。各投資主體作為市政府設立的大型國有投融資集團，負責各自領域內項目投融資、建設、運營和國有資產保值增值，并承擔相應的社會責任。
2. 自我平衡、自我發展原則。政府通過對投資主體注入資產、授予專營權以及由投資主體參與土地開發，使各投融資集團具有合理的資產負債結構，實現自身良性發展。
3. 強化政府監管原則。政府有關部門要履行好出資人的職責，加強績效考核和風險控制，確保投資主體在安全范圍內運營。
4. 積極穩妥推進原則。理順新組建投資主體與現有融資平臺的資產債務關系，穩步推進投融資集團的組建。
二、組建投融資集團方案
按照《印發關于推進廣州市城市基礎設施投融資體制改革的工作方案的通知》(穗府[2008]19號)要求，堅持“自主經營、自負盈虧、具備自我發展能力、企業產權清晰”的原則，推進投資主體的組建工作。
(一)交通投資集團公司(下稱交投集團)。
1. 定位。
主要負責經營性交通項目的投融資、建設和運營管理,通過多種經營發展成為全市交通基礎產業的大型龍頭企業和上市公司。
2．組建架構。
將市建設投資發展有限公司(下稱市建投公司)年票項目、市市政園林局年票收費業務，及市公路局下屬的市公路開發公司和工程公司經適當的資產重組，納入已成立的交投集團。
3．資產債務情況。
預計至2008年12月，按上述架構組建的交投集團資產總額656.9億元(含擬納入年票制的東南西環和新光快速路一期)，負債總額420.3億元(含中心區交通項目世界銀行貸款)，凈資產236.6億元，資產負債率64%。
交投集團債務分為自身債務和年票制項目債務兩部分：自身債務通過改善經營、資本運作等方式逐步消化;年票制項目債務除未來年票(含次票)收入剔除按規定計提管理費后全部用于償債外，其余部分由交投集團通過參與土地開發、發行企業債券、部分股權轉讓及公開上市等方式解決。
4．扶持措施。
一是將市財政對新白云國際機場、武廣客運專線、廣珠城際線的投入轉為交投集團資本金;二是將原市交通投資集團有限公司擁有的省機場集團49%股權轉移給交投集團;三是考慮由交投集團參與新白云國際機場周邊等功能區的開發建設;四是考慮分步移交，將年票制項目先納入交投集團資產托管范圍。在近期交投集團不具備年票制項目償債能力情況下，由市協調貸款銀行推遲還本年限，同時對年票收入還息缺口進行補貼。待條件成熟后，再納入財務合并報表范圍;五是妥善處置與越秀交通有限公司在廣州地區國道、省道上的經營權問題。
(二)水務投資集團公司(下稱水投集團)。
1．定位。
統籌中心城區供水、污水處理、河涌綜合整治、濱水土地及其附屬水利設施等涉水項目的投融資、建設和運營，并通過市場化運作發展成為以廣州為中心的水務龍頭企業。
2．組建架構。
成立水投集團，將市自來水公司、市市政污水處理總廠(市污水公司)、市自來水工程公司成建制劃轉為水投集團下屬企業，原市建投公司名下涉水項目的資產債務移交給水投集團。
3. 資產債務情況。
預計至2008年12月，按上述架構組建的水投集團涉水項目投入將達到164.8億元，其中市財政投入72億元，銀行貸款和國債92.8億元。
水投集團收入主要包括土地開發收入、自來水費收入、污水處理費收入，支出主要為涉水工程建設、營運管理及公共服務成本。據市水務局初步估算，2010年前供水設施、污水處理設施及河涌綜合整治等三大工程資金總需求為214.2億元。資金來源方面，除考慮市財政今后3年繼續保持原有的投入力度、水投集團凈收入用于涉水項目建設外，其余由水投集團通過參與白云湖周邊及涉水項目沿線土地開發和其他融資方式解決。
4. 扶持措施。
一是市財政今后3年繼續保持對涉水項目投入力度;二是在國家價格政策允許的范圍內，借鑒兄弟城市的做法，考慮企業經營成本狀況，適時提高自來水水價和污水處理收費標準;三是由水投集團開發白云湖周邊及其他涉水項目沿線土地;四是給予其他扶持政策，如未形成投融資能力前的政府支持、授予水投集團中心城區供水、污水處理特許經營權，盤活其下屬企業的現有資產和土地，解決事業單位轉制為企業所需人員安置費用以及扶持桶裝水業務等。
(三)地鐵集團公司(下稱地鐵集團)。
1. 定位。
將市地鐵總公司整體轉制為公司制企業，并通過設立股份公司上市，以及開展多種經營，籌集資金投入地鐵新線建設，組建能實現“融資—建設—再融資”良性循環的地鐵集團。
2. 組建架構。
在市地鐵總公司下設股份公司(或有限責任公司)作為上市主體，先將地鐵客流條件較好的一、二號線部分優質資產注入該公司實現上市。尚未注入上市公司的已運營線路資產先由市地鐵總公司委托上市公司管理，條件成熟后由股份公司通過市場化運作收購，總公司回籠資金用于新線建設。與此同時，同步推進地鐵新線沿線物業開發工作。在此基礎上，股份公司爭取2011 年下半年在國內A股市場上市，預計籌集建設資金90億元;2012、2014年分別再融資84億元和54億元，共籌集228億元。2020年后，待條件成熟時將其他線路注入上市公司融資籌集建設資金。
3. 資產債務結構。
按有關規劃，到2020年我市將在現已開通116公里的基礎上，新開通449.4公里地鐵線路，總計開通565.4公里(按市規劃局方案二計，含廣佛線廣州段，下同)。其中，至2015年新開通253.4公里。經初步測算，預計2008年至2015年間新線建設資金需求約1166億元，加上期間各線運營期利息290億元，合計總資金需求1456億元。資金來源主要包括市財政投入(每年安排50億元)、上市融資(228億元)、沿線區(縣級市)承擔新線征地拆遷費用、沿線土地物業開發收益，缺口部分通過發行債券、銀行貸款等融資方式解決。
4. 扶持措施。
一是盡快審批成立股份公司推進上市工作;二是由地鐵集團負責推進新線沿線地塊和物業開發;三是將整個線網經營權長期授予股份公司;四是地鐵集團尚未形成足夠融資能力時，政府承擔資金缺口的還本付息;五是為提高股份公司盈利能力和融資能力，由政府向股份公司注入其他優質資產。
(四)廣州發展集團(下稱發展集團)燃氣板塊。
1. 定位。
將市煤氣公司成建制劃入發展集團，3年內使市中心城區(由市煤氣公司負責供氣的越秀、黃埔、天河、海珠、白云、荔灣六區)具備用氣條件的居民和商業用戶天然氣氣化率達到90%以上;燃氣服務水平和質量不斷提高;5至10年內使發展集團燃氣板塊成為以廣州為中心，跨地區發展，擁有完善上下游產業鏈的國內大型燃氣專營商和能源供應企業。
2. 組建架構。
市煤氣公司全部人員及債權債務成建制劃入發展集團，并逐步將發展集團屬下燃氣業務與煤氣公司原業務進行整合。
3. 資產債務情況。
預計到2008年底，市煤氣公司資產總額達到38.3億元，負債總額27.8億元，資產負債率72.6%。為達到市區天然氣氣化率90%以上的目標，2012年前需投資18億元建設天然氣氣源、應急調峰系統、高中壓管網和安全檢測系統，其中資本金13億元由發展集團投入，其余5億元通過融資解決。屆時發展集團燃氣板塊總資產將達到52.8億元，營業收入將超過42.5億元，資產負債率保持在50%以下。
4. 扶持措施。
一是按“成本+合理利潤”的原則，由市物價部門核定燃氣銷售價格，建立科學的價格調整機制;二是由發展集團負責采購、分銷上游管輸天然氣及全市范圍天然氣的總體供應;三是支持發展集團整合小型區域燃氣公司，形成建設、運營相統一的燃氣行業結構和經營機制;四是制定2010年后的燃氣發展規劃，在規劃實施中對發展集團給予扶持。
(五)廣日集團有限公司(下稱廣日集團)垃圾處理板塊。
1. 定位。
按照“企業建設運營、政府購買服務”的模式，依托大型國有企業廣日集團成立我市垃圾處理行業投資主體，由其負責全市(含10區2縣級市)大型垃圾終端處理設施的投資和組織建設、運營，并通過發電收入和垃圾處理收費獲得回報。市市容環衛局由目前直接負責項目建設轉為進行行業監督管理。
2. 組建架構。
針對項目性質，采取分步移交方式：
第一步，將所有已建、在建和擬建的垃圾焚燒發電項目的資產和債務，全部移交廣日集團;
第二步，非焚燒發電垃圾處理項目，根據項目類型進行細分，初步方案如下：
(1)已投入使用的興豐生活垃圾衛生填埋場，在建的興豐滲濾液擴容工程、李坑滲濾液擴容工程和金沙洲真空垃圾收集系統工程，擬建的餐廚垃圾處理廠、興豐填埋二場一期工程等項目，視項目具體情況逐步移交給廣日集團接管。過渡期繼續由市市容環衛局牽頭推進項目的建設管理。
(2)已實施BOT招標的生活垃圾綜合處理廠和已封場的李坑垃圾填埋場、大田山垃圾填埋場等項目，維持原模式。
3. 資產債務情況。
已投入使用和在建項目資產債務的轉移，具體由廣日集團結合市建投公司的資產債務移交方案分步實施，其中市財政已投入垃圾處理項目的資金，均作為政府注入廣日集團的資本金。上述資產債務轉移后，預計到2008年底，資產總額26.6億元(廣日集團垃圾處理板塊資本金按3億元計)，負債18億元，資產負債率67.7%。
至2020年，規劃期內垃圾處理設施資金需求約110億元，其中新建垃圾焚燒發電廠80億元，新建餐廚垃圾處理廠、興豐填埋二場和配套設施約7.6億元，李坑焚燒發電廠和興豐填埋場債務14.4億元，工程結算尾款和在建工程款約8億元，由廣日集團垃圾處理板塊通過銀行貸款、發行企業債、上市融資等方式籌集資金。2015年之前，廣日集團垃圾處理板塊以銀行項目貸款為主要融資模式，2015至2020年期間，則主要通過上市直接融資和再融資方式籌集建設資金。預計到2020年，廣日集團垃圾處理板塊資產總額將達到110億元，負債約60億元左右，資產負債率下降到54.5%。
4. 扶持措施。
由于垃圾填埋場無現金收益，垃圾焚燒發電廠售電收入也不能彌補建設運營成本，因此，政府向廣日集團垃圾處理板塊支付購買垃圾處理服務的費用，并確定市區統一的各類垃圾處理服務資費標準。據市市容環衛局按現行價格初步測算，2009至2020年，政府共需支付垃圾處理費61億元，與同期政府直接投資模式相比減少28億元(最終價格由市物價局依法定程序審定)。
(六)城市建設投資集團公司(下稱城投集團)。
1. 定位。
在市建投公司基礎上組建城投集團，負責政府指定道路、特定區域開發、文化旅游、地下停車場及全市管線共同溝的投融資建設、運營管理和維護。3至5年后爭取盈利，逐步走向整體上市。
2. 組建架構。
將現市建投公司的交通、水務、垃圾處理板塊的資產債務移交給相應新組建的投融資集團，剩余部分全部轉入城投集團，同時注入新的資源。城投集團下屬四大板塊：
(1)文化旅游板塊，負責電視觀光塔、南越王博物館、南越王宮署遺址、五仙觀、長洲島及其他可納入商業運營的文化旅游項目的開發建設與經營;
(2)珠江新城中軸線板塊，負責珠江新城地下空間、海心沙公園、宏城廣場以及有關地下停車場建設;
(3)管線共同溝板塊，以大學城投資公司共同溝業務為基礎，負責全市管線共同溝的建設和維護;
(4)土地資源開發板塊，負責市政府指定的特定地塊開發建設。
3. 資產債務情況。
預計至2008年12月，市建投公司城建項目投資763.9億元，除財政投入352.9億元外，其余411億元為貸款和國債，其中年票制項目169.2億元，水務項目84.6億元，垃圾處理項目18億元，非收益和其他項目139.2億元。
市建投公司年票制項目、水務、垃圾處理項目的資產債務，通過以下方式移交給對應新組建的投融資集團：
(1)一次性移交。在原貸款銀行同意的前提下，將市建投公司現有的交通、水務、垃圾處理等項目的資產及債務從該公司中剝離，按原貸款條件分別移交給新組建的交投集團、水投集團、和廣日集團垃圾處理板塊，由各集團承擔還本付息任務，同時負責新項目的融資、建設和管理。
(2)債務重組。目前，市建投公司債務存在多個債權人，意見難以統一，不易協調資產債務劃轉?？煽紤]與1至2家銀行合作，或采取組建銀團的方式，按原市建投公司的貸款條件，由各新組建的投資主體向其借貸，通過債務置換，將交通、水務、垃圾處理等板塊的債務集中到合作銀行(或銀團)。各投融資集團接收市建投公司相應板塊的資產并承擔債務，從而實現資產債務的轉移。
(3)分步移交。對無法按上述處理方式移交的交通、水務、垃圾處理的資產和債務，可考慮作如下處理：第一步，在市建投公司名下按交通、水務、垃圾處理三大板塊成立相應的子公司，通過債務重組將相應的資產債務分別移交給子公司，實現債務在市建投公司內部的轉移。子公司分別交由新組建的交投集團、水投集團、廣日集團垃圾處理板塊進行托管，負責其經營管理，實現所有權和經營權分離。原有債務和新增貸款以子公司名義借貸，由托管方提供擔保。第二步，待新組建的投融資集團基本成熟，具備較強的融資能力后，再將3個子公司整體劃轉到托管方，實現市建投公司交通、水務、垃圾處理三大板塊資產債務的完全移交。
市建投公司交通、水務、垃圾處理板塊移交后，余下非收益性項目及其他項目資產和負債分別為206.8億元和95.5億元(截至2008年6月)，由城投集團負責。
4. 扶持措施。
一是建立債權、債務劃撥的保障機制，使移交工作順利進行;二是市政府按原有的投入責任，保證過渡期城建資金籌集和使用的延續性;三是對現有的“融、投、建、管”體制進行調整;四是市相關部門出臺規范共同管溝管理的有關規章;五是政府支持城投集團利用現有資產規模發行企業債券。
(七)亞運城經營開發。
1. 定位。
通過亞運城的經營開發，回收亞運城和市屬亞運場館投入。
2. 組建架構。
由市土地開發中心負責，通過公開招標確定開發企業，即以招標方式，將賽前亞運城已建成經營性物業所有權以及賽后新增經營性用地使用權，一次性打包出讓給開發企業，由開發企業負責物業銷售及新增項目開發建設。
3. 資產債務情況。
亞運城總投入約129億元(35%由市、區財政墊支，65%由銀行貸款解決)。據測算，通過亞運城物業和土地出讓，預計收入172億元。全部收入所得優先安排用于亞運項目的還本付息，項目經濟效益良好。
4. 扶持措施。
將亞運城規劃總建筑面積由原定的274萬平方米調整至362萬平方米，增加88萬平方米。
三、工作安排
(一)制定和審核實施方案。
1. 由市委組織部牽頭，負責提出新組建投資主體的籌建領導班子。
2. 由各投資主體籌建班子負責，按前述思路分別制定投資主體組建實施方案，并報市城市建設投融資協調小組(由市委組織部及市發展改革委、財政局、建委、編辦、監察局、人事局、勞動保障局、文化局、審計局、國資委、旅游局、法制辦等單位組成，下稱協調小組)審核。
3. 由協調小組牽頭，負責審核投資主體組建實施方案，確保運營平衡，并報市政府審定。同時，協調解決投資主體籌建中遇到的具體問題，對重大事項提出意見報市政府。
4. 由市發展改革委、財政局、建委、法制辦牽頭，負責會同市有關部門針對城市建設投資管理體制改革情況，根據國家基本建設程序要求，按照“精簡高效、管理嚴格”的原則，提出相應投資管理辦法報市政府審定。
(二)加快項目移交。
由市建委、財政局、審計局牽頭，負責針對目前我市基礎設施項目多未完成竣工財務決算手續，無法形成固定資產的現狀，研究制定加快推進基礎設施竣工財務決算和資產劃撥的相關辦法。對未完成竣工財務決算手續的項目，可考慮采取在建項目直接移交的形式，盡快實現投融資集團之間的項目移交。
(三)規范土地儲備與開發。
由市發展改革委、土地開發中心、編辦、法制辦牽頭，負責研究提出設立土地儲備分中心的具體方案，報市政府審定。總體思路是：在市土地開發中心下設地鐵、水務、交通、城建等若干具有獨立法人資格的土地儲備分中心(下稱分中心)，負責相關地塊的開發儲備;投資主體受分中心委托，從事土地一級開發。地塊條件成熟后，由市國土房管局依法組織出讓。其中：
1. 地鐵、水務、道路、文化市政等項目沿線的土地開發，由市財政從該地塊出讓總收入中撥付一定比例(初步考慮70%)用于支付開發成本和投資主體承擔的城市基礎設施建設。
2.市政府指定由投資主體及分中心負責的大型功能區，分中心負責土地儲備;投資主體受分中心委托負責土地一級開發，并按市政府定位負責功能區招商工作。功能區地塊出讓收入不參與市、區土地出讓金分成。
(四)加強對投融資集團的監管。
新組建的投融資集團業務涉及經營性、準經營性和非經營性等多個領域，且新劃入的部分資產特別是土地資源難以準確測算其價值，為規范新組建投融資集團的運營，必須建立一套完善高效的績效考核機制和風險控制機制，加強對投融資集團監管。
1. 由市國資委、市委組織部、市人事局牽頭，加強投融資集團的組織結構建設。各投融資集團必須負責國有資產保值增值任務，同時承擔市委、市政府賦予的其他社會責任。集團內部按照現代企業制度和《公司法》要求，設立相應的董事會和監事會，由市政府派出監事會進行監管。
2. 由市國資委牽頭，制定投融資集團運營績效考核和分配制度。各投融資集團內部既有經營性、準經營性項目，也有公益性項目，根據投融資集團的這種特性，研究制定《投融資集團運營績效考核辦法》，在試行的基礎上逐步完善。
3. 由協調小組負責，完善投融資集團的風險控制機制。一是投融資集團要按照“凈資產與負債的平衡、現金流平衡、投入與來源平衡”的原則組建并運營，爭取將資產負債率控制在50%以內;二是強化對投融資集團的政府監管，按國家基本建設程序管理投融資集團的投資行為;三是加強與金融機構的信息溝通。發揮金融機構外部監控作用，由金融機構每年對各投融資集團開展信用評級，進行資產結構和風險的總體評估，及時掌握金融機構對各投融資集團的信用等級評價。
4. 為利于投資主體在市政府領導下承擔市政府確定的開發建設任務，除交投集團、廣日集團、發展集團由市國資委負責國有資產監督管理職責外，其余按原隸屬關系，仍歸口原職能部門管理，由市財政局派出監事。
(五)做好人員安置及有關銜接工作。
1. 由市人事局牽頭，制定改革配套政策，解決好投融資集團組建過程中的人員安置問題。各投資集團組建過程中，要按照“總體穩定、調整優化、人隨事走、妥善安置”的原則做好人員安置，對部分崗位可通過競爭上崗、公開選拔等方式優化人員結構。
2. 由市人事局牽頭，制定事業單位轉制為企業的人員安置配套政策，妥善安置改革涉及人員，確保投融資體制改革積極穩妥地推進。要按照經營性事業單位堅決推向市場的改革方向，加快實施公司制改造，建立現代企業制度。一是對納入投資集團的事業單位進行改革;二是解決好轉制為企業的事業單位在職人員轉為企業人員的問題;三是解決好轉制為企業的事業單位在職人員和離退休人員的安置政策問題;四是做好事業單位轉制為企業后的人員社會保障銜接。
3.為確保城市建設投融資體制改革的順利推進，從本方案印發之日起，除特殊原因經市政府批準外，凍結所有涉及單位的人員調動和提拔以及今年計劃外的大額采購和債務擔保等業務。
主題詞：城鄉建設 投資 改革 通知
粵公網安備 44010602000929號
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