并聯(lián)審批改變政府工作模式：從“企業(yè)找部門”變?yōu)椤安块T代跑腿”“以前項目驗收耗時特別長，手續(xù)多。現(xiàn)在通過聯(lián)合驗收的并聯(lián)模式，我們把所有資料統(tǒng)一交給聯(lián)合驗收辦，他們幫我們組織規(guī)劃、消防、氣象、衛(wèi)生等各部門一起現(xiàn)場勘查，然后哪一個部門驗收通過，就在3天之內(nèi)出文書，不用等其他部門。各部門的驗收合格證也是通過聯(lián)合驗收辦統(tǒng)一給回我們，項目驗收最快的七八天就能做完。”新世界中國地產(chǎn)廣佛新世界綜合發(fā)展項目開發(fā)報建高級主任林敏說。在推出“三份清單”的同時，廣東全面清理涉及企業(yè)投資項目的審批事項，并對確需保留的審批事項，建立標準清晰、程序規(guī)范、權(quán)責一致的管理制度。推進并聯(lián)審批，推廣聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收，提高審批效率，縮短審批時限。“集裝箱式”審批材料交給一個牽頭部門包辦在各地推進投資管理體制改革的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)一個“串聯(lián)改并聯(lián)”的說法。那么“并聯(lián)”模式到底是如何大幅提升審批效率？各部門同步進行不同事項的審批，如何做到快而不亂？以珠海為例，在建設(shè)工程項目行政審批涉及的立項、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收等所有環(huán)節(jié)中，每個環(huán)節(jié)都指定一個牽頭部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及諸多部門的各個事項。拿規(guī)劃報建階段來說，企業(yè)來辦事的時候只需將所有材料交給這一環(huán)節(jié)的牽頭部門珠海市住規(guī)建局，再由該局將材料分送給此環(huán)節(jié)涉及的人防、環(huán)保、發(fā)改、消防、氣象、規(guī)劃6個部門，并在規(guī)定時限內(nèi)收齊所有審批結(jié)果交給企業(yè)。“這就由以前的企業(yè)分別跑動，變成政府部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)，避免企業(yè)分別找多個部門，而是牽頭部門代為跑腿。”珠海市發(fā)改局副局長梁培忠說。如果審批過程中遇到任何問題，也由牽頭部門收集告知企業(yè)。“就像一個集裝箱，所有的資料打包起來交給一個政府部門，剩下的事情政府部門內(nèi)部幫企業(yè)解決了。”他補充道。此外，并聯(lián)審批的最大改變是同步受理，不存在某個項目對另一個項目具有前置性，各部門都是同步開始做，并且在規(guī)定時限內(nèi)完成。“并聯(lián)審批改變了政府的工作模式。政府部門之間不用相互等，大家同時做，企業(yè)很歡迎。”佛山市順德區(qū)行政審批制度改革領(lǐng)導小組辦公室審改協(xié)調(diào)科副科長楊權(quán)說。佛山市南海區(qū)行政服務(wù)中心工程建設(shè)項目聯(lián)合審批和驗收辦公室主任劉新宇說，他們的聯(lián)合驗收工作機制采取“5＋5＋3”的時間倒逼模式，即5天審核資料、5天安排現(xiàn)場勘查時間、3個工作日出驗收法律文書。“這個時間限制各部門都要遵守，整個流程電子監(jiān)察系統(tǒng)都可以監(jiān)測，超時就會亮紅燈，扣部門績效分。”改革部門職能接待窗口變成審批服務(wù)窗口如何在短時間內(nèi)完成各部門協(xié)調(diào)工作？劉新宇透露：“每個部門都會有派駐人員來聯(lián)合驗收辦，這些人員就有審批權(quán)，而無需再回各部門報告，除非是重大事件。”這與中山市“三集中、一分開”的做法類似。即所有的審批服務(wù)職能向一個科室集中，承擔審批服務(wù)職能的科室向市行政服務(wù)中心集中，所有的審批服務(wù)事項向網(wǎng)上辦事大廳集中；同時推行審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分開。走進中山市行政服務(wù)中心，“企業(yè)注冊登記區(qū)”“投資建設(shè)審批區(qū)”“社會管理服務(wù)區(qū)”和“公共資源交易區(qū)”分區(qū)清晰。據(jù)介紹，這個利用原展覽中心建筑改建的服務(wù)中心里幾乎囊括了企業(yè)、個人需辦理的所有事項。在投資建設(shè)審批區(qū)，發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、國土等部門窗口依次排開，針對不同的審批階段還有專門的“并聯(lián)審批窗口”。“為提高審批效率，使這些窗口不能成為‘接待型窗口’或‘收發(fā)室’，各部門負責審批的人員就在窗口里幫企業(yè)辦理，而不再需要回到部門。”據(jù)中山市政務(wù)服務(wù)管理辦公室副主任阮春杏介紹，各部門通過整合職能，在不增加人員編制的情況下，通過流程梳理和優(yōu)化將審批服務(wù)職能都集中到一個科室，并對其充分授權(quán)，然后這個科室再進駐行政服務(wù)中心運作。“各局抽調(diào)10－20人到行政服務(wù)中心，專門做審批；局里面一般沒有審批了，而是專門負責監(jiān)管，這也是對部門的改革。”她說。省社科院教授丁力認為，實行清單管理改革，是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵，把一個“無限權(quán)力政府”變成“有限權(quán)力政府”。“過去政府在決策當中，不是考慮權(quán)力是否有法律的授權(quán)，而是更多考慮怎么解決地方的發(fā)展，解決地方的財政收入。但事實上，過去靠優(yōu)惠政策來吸引項目、吸引投資，已經(jīng)是行不通的了。如今要靠制度，靠環(huán)境。所以此次投資體制改革，除了約束政府權(quán)力之外，更重要的是有助于打造一個公平競爭的營商環(huán)境，起到一個很好的帶頭作用。”“清單管理改革堅持了系統(tǒng)性和整體性，注重各部門協(xié)同和上下級政府聯(lián)動，強調(diào)放權(quán)與加強事中事后監(jiān)管結(jié)合，在釋放企業(yè)投資活力的同時確保投資活動規(guī)范有序，我相信能有效避免‘一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放’的循環(huán)。”——國家發(fā)改委投資研究所所長張長春“過去靠優(yōu)惠政策來吸引項目、吸引投資，已經(jīng)是行不通的了。如今要靠制度，靠環(huán)境。所以此次投資體制改革，除了約束政府權(quán)力之外，更重要的是有助于打造一個公平競爭的營商環(huán)境，起到一個很好的帶頭作用。”——省社科院教授丁力專家點評國家發(fā)改委投資研究所所長張長春：廣東清單管理改革為全國探索新路徑廣東省企業(yè)投資項目實行清單管理改革具有哪些特點？對全國推進企業(yè)投資管理體制改革有何借鑒意義？國家發(fā)改委投資研究所所長張長春就此接受了南方日報記者的采訪。◎清單管理界定市場和政府的邊界南方日報：您認為廣東省此次推行的企業(yè)投資項目清單管理改革，最突出特點是什么？張長春：廣東省企業(yè)投資項目清單管理改革的最突出特點，是圍繞政府和市場的關(guān)系這一經(jīng)濟體制改革的核心問題，在投資領(lǐng)域比較清晰地界定了市場作用和政府作用的邊界。企業(yè)在決策投資時會比政府更關(guān)心投資收益、投資風險，企業(yè)自主決策投資是市場決定資源配置的必然要求和具體體現(xiàn)。同時，投資作為一項資本形成活動，所形成的固定資本的生命周期往往長達幾年、幾十年，部分建筑物、構(gòu)筑物的生命周期甚至長達幾百年，企業(yè)投資有可能會對企業(yè)自身以外的經(jīng)濟、社會甚至軍事等領(lǐng)域持續(xù)地產(chǎn)生影響，需要政府從維護公共利益出發(fā)，對企業(yè)投資行為進行必要的管理。不同行業(yè)領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同規(guī)模投資項目的外部性影響相差很大，在投資領(lǐng)域處理好企業(yè)自主決策和政府管理的關(guān)系，提高市場配置資源效率和維護公共利益，往往十分復雜。這也是新世紀以來，國家多次大力度推進投資體制改革，現(xiàn)行投資管理體制仍不能完全適應(yīng)發(fā)展需要的原因。廣東省企業(yè)投資項目實行清單管理，就是按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，通過三個清單界定政府作用和市場作用的邊界，實現(xiàn)企業(yè)法無禁止皆可為，政府法無授權(quán)不可為、法定職責必須為。清單管理改革直面企業(yè)投資管理體制改革中政府和市場關(guān)系這一核心問題，體現(xiàn)了廣東省委、省政府按照中央要求，推進改革的決心和意志。◎政府管理實現(xiàn)突破解決事中事后監(jiān)管問題南方日報：那此次清單管理改革在更好發(fā)揮政府作用上有何亮點？張長春：我認為此項改革抓住了政府和市場關(guān)系中政府監(jiān)管這個矛盾的主要方面來展開，從而在解決政府事前管理越位與事中事后管理缺位上，實現(xiàn)了突破。早在2004年，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》就提出“確立企業(yè)在投資活動中的主體地位”，但因為長期以來政府對企業(yè)投資活動的事中事后監(jiān)管，面臨法規(guī)欠完善、機制不健全問題，出于維護公眾利益考慮，各級政府不得不將監(jiān)管重點放在準入環(huán)節(jié)，以避免企業(yè)投資活動可能對公眾利益的損害。這就形成了政府事前干預較多，而事中事后監(jiān)管不到位的局面。此次清單管理改革所堅持的幾條原則，主要針對的就是政府在企業(yè)投資管理中的越位與缺位并存問題。如對行政審批實行“非許可不可為”，就是解決以往政府事前管理越位問題。通過行政審批清單明確政府行為邊界，使審批權(quán)力運行不越界、受約束，從制度上扎緊籠子，防止“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象出現(xiàn)。又如，對相關(guān)政府部門實行“各司其職、依法監(jiān)管”，就是解決以往政府事中事后監(jiān)管不到位問題。此次清單管理改革直面政府自身存在的問題，在準入環(huán)節(jié)放權(quán)，在準入后強化監(jiān)管，理順了企業(yè)投資活動中市場作用和政府作用的關(guān)系。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面推進改革，對完善體制能起到事半功倍之效。清單管理改革無疑會激發(fā)企業(yè)投資活力，對目前的穩(wěn)投資、穩(wěn)增長會產(chǎn)生很好的促進作用。更重要的是，清單管理改革將轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新行政管理方式結(jié)合起來，從而為企業(yè)的投資和生產(chǎn)經(jīng)營活動創(chuàng)造更好的環(huán)境，這對發(fā)揮好投資的關(guān)鍵作用，對促進經(jīng)濟中高速增長，將會產(chǎn)生深遠的影響。◎清單管理改革是一項復雜的系統(tǒng)工程南方日報：有人擔心，政府在準入環(huán)節(jié)最大限度地放權(quán)，市場會不會重現(xiàn)以往“一放就亂、一亂就收”的情況？張長春：清單管理改革堅持了系統(tǒng)性和整體性，注重各部門協(xié)同和上下級政府聯(lián)動，強調(diào)放權(quán)與加強事中事后監(jiān)管結(jié)合，在釋放企業(yè)投資活力的同時確保投資活動規(guī)范有序，我相信能有效避免“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”的循環(huán)。企業(yè)投資要經(jīng)歷立項、報建、施工、竣工驗收等環(huán)節(jié)，涉及土地利用、環(huán)境保護、公共安全、重大布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)等公共利益，牽涉政府部門較多，部分審批事項還涉及不同層級的政府。要實行負面清單管理，還需建立健全與之相適應(yīng)的工商登記制度、企業(yè)信息公示制度、信息共享制度、公平競爭審查制度、社會信用體系、企業(yè)信息公示制度等。推進企業(yè)投資管理體制改革牽一發(fā)而動全身，是一項復雜的系統(tǒng)工程，要求改革在政府部門間、部門內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)間、不同層級政府間協(xié)同推進。我注意到，廣東此次改革就很好地注意到了政府部門間在改革上的協(xié)同。相關(guān)政府部門根據(jù)市縣級政府對不同審批事項的承接能力，最大限度下放審批權(quán)，方便企業(yè)。對確需保留的審批事項，優(yōu)化審批流程，實現(xiàn)審批程序規(guī)范合理、審批行為公開透明、審批部門和人員權(quán)責清晰，提高了政府審批的規(guī)范性、透明度和效率。此次改革還注意到了不同層級政府間的上下聯(lián)動。在省、市、縣三級政府推行統(tǒng)一事項清單、統(tǒng)一審批標準、統(tǒng)一項目編碼、統(tǒng)一網(wǎng)上辦理，“四個統(tǒng)一”極大地方便企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)，降低企業(yè)準備材料、辦理手續(xù)的難度，節(jié)省企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)的時間，減少企業(yè)費用支出。網(wǎng)上辦理更是充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，提高效率。政府放權(quán)，并不是放而不管，監(jiān)管企業(yè)投資的外部性是市場經(jīng)濟中所有政府應(yīng)盡的責任。在準入環(huán)節(jié)最大限度放權(quán)的同時，配套建立了政府監(jiān)管清單，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方法、監(jiān)管程序和處罰措施，形成重心下移、橫向到邊、縱向到底的縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管機制，從而實現(xiàn)了事前放權(quán)與事中事后監(jiān)管的有效結(jié)合。◎示范效應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗后可推廣至全國南方日報：廣東作為企業(yè)投資管理體制改革方面全國唯一的試點省份，此項改革對全國推進企業(yè)投資管理體制改革有何借鑒意義？張長春：廣東省的清單管理改革在處理政府和市場關(guān)系上具有突破性，此項改革可為國家深化企業(yè)投資管理體制改革探索新的路徑，為全國實行統(tǒng)一的市場準入清單制度積累經(jīng)驗。一是探索深化企業(yè)投資管理體制改革的新路徑。實行企業(yè)投資項目準入、政府行政審批和政府監(jiān)管清單管理，對確立企業(yè)投資主體地位、解決政府越位與缺位問題具有徹底性。通過國家授權(quán)、地方探路，發(fā)揮中央和地方在改革上的兩個積極性，可以摸索出深化企業(yè)投資管理體制改革的新路子，有利于盡快建立起企業(yè)自主決策、市場公平有序、政府權(quán)責清晰的企業(yè)投資管理新體制。二是為其他地區(qū)的企業(yè)投資管理體制改革起到示范、帶動作用。廣東省作為全國改革開放的前沿，在改革開放中始終發(fā)揮著重要的示范作用。此項改革對各地正在開展的企業(yè)投資管理體制改革，同樣具有示范、帶動效應(yīng)。三是為全國實行統(tǒng)一的準入負面清單管理積累經(jīng)驗。企業(yè)投資活動涉及外部利益廣泛，各地在土地資源、環(huán)境容量等條件上千差萬別，廣東的此項改革可為全國實行市場準入負面清單管理摸索經(jīng)驗。總之，清單管理改革是廣東省深化企業(yè)投資管理體制改革的一項全新做法，總結(jié)經(jīng)驗后推廣至全國，必將對構(gòu)建新的企業(yè)投資管理體制，對推進投資治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮重要作用。